Уже почти неделю в украинском политикуме не утихают страсти относительно принятого Верховной Радой постановления «О направлении на заключение в Конституционный Суд Украины Проекта Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти) №2217а», поданного Президентом Петром Порошенко. В основном дискуссии между политиками, которые якобы входят в коалицию депутатских фракций в Верховной Раде и являются якобы властью, ведутся вокруг того, является ли направление в Конституционный Суд президентского варианта изменений в Основной Закон #изменой или #победой.
Поскольку предложенные Президентом Порошенко конституционные изменения в большинстве касаются местного самоуправления и осуществления исполнительной власти на местах, то в случае предоставления Конституционным Судом положительного заключения относительно соответствия законопроекта №2217а Основному Закону (в чем почти никто из политических экспертов не сомневается) и последующего его одобрения не менее чем 300 голосами народных депутатов, то вектор жизни жилищно-коммунального хозяйства, которое сегодня на 99% является делом органов местного самоуправления, которые к тому же в большинстве своем являются учредителями и владельцами коммунальных предприятий, изменится на 180 градусов. Поэтому, ситуацию с этим законопроектом целесообразно оценивать не эмоционально (в нашем традиционном стиле: «все пропало», «предательство» и тому подобное), а рационально и содержательно.
В законопроекте №2217а Президентом Порошенко предложена своя собственная версия многострадальной идеи децентрализации государственной власти в Украине и обновления конституционно-правового статуса местного самоуправления.
Меняются отдельные положения Конституции относительно административно-территориального устройства. В частности, закреплено, что территория Украины поделена на общины. Отныне именно община, а не поселок, город или район, является первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины.
Предполагается, что административно-территориальное устройство Украины основывается на началах единства и целостности государственной территории, децентрализации власти, вездесущности и способности местного самоуправления, устойчивого развития административно-территориальных единиц с учетом исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Скорее всего такое определение направлено на постепенный отход от идеи дотационных областей и внедрения понятия «способная община» - община, которая способна заработать средства для целей местного самоуправления.
Законопроектом предусмотрено, что разграничение полномочий в системе органов местного самоуправления и их исполнительных органов разных уровней осуществляется по принципу субсидиарности, что в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления.
Изменениями изымаются из конституционного регулирования местные государственные администрации и соответственно отменяется институт глав местных государственных администраций. Зато основные полномочия сосредотачиваются на базовом уровне – в общине.
Предусматривается создание исполнительных органов местного самоуправления общины, которые являются подконтрольными и подотчетными совету общины. При этом председатель общины председательствует на заседаниях совета общины, возглавляет исполнительный орган местного самоуправления общины. В свою очередь, районный совет, областной совет избирает из своего состава соответственно председателя районного совета, председателя областного совета, который возглавляет исполнительный комитет совета.
Закрепляется материальная и финансовая основа местного самоуправления. В частности определяется, что такой основой является земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, другие объекты, которые есть в коммунальной собственности территориальной общины; местные налоги и сборы, часть общегосударственных налогов и других доходов местных бюджетов. Поэтому вопрос внесения в государственный реестр сведений в отношении движимого и недвижимого имущества, которое принадлежит той или иной территориальной общине, приобретает как никогда актуальным.
На этом децентрализация заканчивается, ибо начинается централизация или внедрение института префектов.
Создание префектур, как указано в законопроекте 2217а, необходимое для надзора за соблюдением Конституции и законов Украины. Попутно напомним, что 15 июля утратила силу норма Закона Украины «О прокуратуре» относительно осуществления системой прокуратуры общего надзора за соблюдением Конституции и законодательства Украины государственными служащими, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности. Только вздохнули свободно от бесконечных прокурорских запросов о предоставлении документов (часто необоснованных) – и снова общий надзор! Логично было бы назвать тогда этих должностных лиц не префектами, а «прокураторами»...
Проектом №2217а предусмотрено, что префекта назначает на должность и освобождает от должности по представлению Кабинета Министров Президент Украины. Префект приостанавливает действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд.
Кроме того, законопроектом предусмотрено, что в случае принятия председателем общины, совета общины, районным, областным советом акта, что не отвечает Конституции Украины, создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, Президент приостанавливает действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд, временно приостанавливает полномочия председателя общины, состав совета общины, районного, областного совета и назначает временного государственного уполномоченного. Очевидно, что необходимость такой нормы в Конституции продиктована печальным опытом 2014 года, когда некоторые местные советы Донецкой и Луганской областей вдруг решили, что они живут в «ДНР» и «ЛНР».
Поэтому в случае признания Конституционным Судом акта главы общины, совета общины, районного, областного совета таким, что не отвечает Конституции, Верховная Рада по представлению Президента досрочно прекращает полномочия председателя общины, совета общины, районного, областного совета и назначает внеочередные выборы в определенном законом порядке.
Кстати, в вопросе местных выборов Администрация Президента, которая готовила законопроект №2217а, сделала такой себе небольшой «сюрприз» тем политическим силам, которые уже потратили не один миллион американской валюты для получения благосклонности избирателей на выборах 25 октября. «Сюрприз» заключается в том, что этим законопроектом предлагается раздел ХV «Переходные положения» дополнить пунктом 17, согласно которому после вступления в силу Законом Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» следующие очередные местные выборы – выборы глав общин, депутатов советов общин, районных, областных советов проводятся в последнее воскресенье октября 2017 года. Полномочия сельских, поселковых, городских председателей и депутатов местных советов, избранных на очередных выборах в октябре 2015 года и местных выборах в период с октября 2015 года до октября 2017 года, прекращаются со дня обретения полномочий соответственно председателями общин, советами общин, районными и областными советами, избранными на следующих очередных местных выборах в октябре 2017 года. То есть, депутатов местных советов и городских голов на выборах 25 октября мы будем избирать только на 2 года.
В п. 18 Переходных положений законопроектом №2217а предлагается учесть Комплекс мероприятий по выполнению Минских договоренностей от 12 февраля 2015 года (так называемые Минские соглашения-2). Соответственно к нему в законопроекте №2217а предусмотрено, что особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом. Будет ли такой закон принят, а если будет, то какие именно особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей будут определены им, то будут районы Донецкой и Луганской областей – пока вообще не известно.
В общем, впечатление от Президентского законопроекта №2217а двойные, чтобы не сказать больше, с одной стороны меняется сама идеология объединения в общины, с другой – сплошной надзор префектов за соблюдением законодательства от имени Президента. Прокуратура благодаря полномочиям такого общего надзора превратилась в коррупционного супермонстра. Чтобы эффективно бороться с коррупцией, ее нужно возглавить - так говорят мудрецы...
Андрей Осадчий
